区域经济协同发展，离不开区域内的法治保障。《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，加快了粤港澳大湾区协同发展的步伐，区域内法制建设也成为关注焦点之一。

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　　一、粤港澳大湾区协同立法的意义 

　　根据立法法的规定，设区的市人大及其常委会可以根据本行政区域的实际情况和具体需要，制定地方性法规。粤港澳大湾区包含两个特别行政区、两个经济特区及其他七个设区的市，在自然、经济、社会等方面存在差异，该区域有着不同的立法主体，享有不同的立法权限，推进粤港澳大湾区协同立法具有重要意义。 

　　一是有助于解决跨区域问题。目前水污染、大气污染等领域问题越发突出，并往往跨区域，具有一定的区域性和流域性，这类问题的跨区域特征，往往导致问题无法不是单一行政区域所能解决的，这就要求我们从立法优化路径层面加以解决，此时区域协同立法机制运用而生。通过各区域地方立法主体之间进行协同立法，不仅可以解决上述环保问题，还能深入更多的领域，诸如营商环境、产业布局、交通设施等共性事务也可纳入立法视野，可以有效解决各地方规范、标准宽严不一的问题，实现标准一致、规范一致，发挥整体合力，保障区域内依法治理的协调性、一致性，实现区域协同立法价值的最大化，解决区域内存在的跨区域问题，实现区域协同发展。如京津冀三地为解决机动车流动性及属地化管理给三地联防联治车辆污染排放带来的困难，三地人大常委会就此事项进行区域协同立法，分别出台各自的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，并于2020年5月1日起同步施行。作为我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，条例在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同制度等方面制度安排上保持一致，实现了区域协同立法工作的重大突破。京津冀三地协同立法出台有关污染防治的区域性立法，也为粤港澳大湾区协同立法解决跨区域问题提供了经验借鉴。 

　　二是有助于推进区域社会治理现代化和法治化。现行的地方立法，往往是以行政区划为范围进行的立法模式，各地方制定本地法规或者规章时，往往从本地利益出发，较少考虑其他地方或者相邻地方；在本行政区内化，强化本地立法的效力而不认可其他地方在本行政区域内的作用，使法治的推进形成“地方化”现象，不利于区域法治化化的形成和推进。诚如所言，粤港澳大湾区存在多个区域，也有不同的立法主体，享有不同的立法权限，各地独自立法，着实不利于区域社会治理现代化和法治化的推进，这就要求加强区域协同立法。通过区域协同立法，可以联合不同的立法主体，就如何解决水污染、大气污染、国土空间开发等问题开展立法活动，在坚决维护社会主义法制统一和宪法最高权威下，统一协同开展立法活动，并注重制定环节的合宪性、合法性、合理性，实现制度体系的有机统一与区域协同，推进区域内社会治理的现代化和法治化。 

　　三是实现区域内协同发展。现行立法往往是以行政区划范围进行的，这也将导致区域内部的各地受本地利益的影响，无法形成统一的区域市场和区域经济一体化的意识，而各自又缺乏协作意识与机制，往往出于本行政区域内利益的考虑而立法，导致利益驱动下的地方之间的无序竞争，不利于甚至阻碍各行政区域之间的资源、人力、资金、技术、信息等要素的自由流动，难以形成整体优势，制约了区域间更好更快更大的发展，严重阻碍了区域统一市场和区域经济的形成与发展。为此，粤港澳大湾区内只有加强区域协同立法，强化各区域政府间的合作，加强区域内互联互通，打破各自为政的本地立法和行政区划经济发展格局，聚集区域能力和资源，优化资源配置，促进区域内资源的高效利用和自由流通，才能实现粤港澳大湾区协同发展和区域经济一体化。 

　　二、粤港澳大湾区协同立法存在的主要问题 

　　（一）立法主体多元，权限复杂 

　　粤港澳大湾区有香港、澳门两个特别行政区，深圳、珠海两个经济特区及其他七个市，存在特别行政区立法权、广东省级立法权、经济特区立法权、地级立法权，立法主体多元，立法权限错综复杂。一是香港特别行政区、澳门特别行政区的立法机关可以制定法律，但须根据宪法和特别行政区基本法的规定，向全国人大常委会备案，该备案并不影响香港特别行政区、澳门特别行政区制定的法律的生效。二是广东省的人大及其常委会可以根据立法法的规定，结合本行政区域的具体情况和实际需要，在不予上位法即宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，制定地方性法规。三是深圳、珠海两个经济特区可以根据立法法的规定，并根据其授权对法律、行政法规、地方性法规做变通规定，用于经济特区使用。四是设区的市人大及其常委会根据立法法的规定，并结合本地的实际情况和需要，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，制定地方性法规。粤港澳大湾区内立法主体多元、立法权限复杂，各地并无诸如货币政策等这些属于中央层面的立法权限事项，可能会对区域内经济活力的进一步释放产生一定的影响，这在一定程度上可能也将影响粤港澳大湾区经济的进一步纵深发展。 

　　（二）分属不同法域，存在法律冲突 

　　粤港澳大湾区存在两种法系、三种不同的法律制度，法律冲突是粤港澳大湾区协同发展需要面临的问题。广东省与香港地区、澳门地区分属不同的法域。广东省实行的是中国特色社会主义法律制度；香港地区由于历史原因，其法律体系属于英美法律法系；澳门地区同样由于历史原因，其实行的是大陆法系。香港和澳门回归后，根据特别行政区基本法的规定，香港特别行政区、澳门特别行政区继续保留原有的、不与特别行政区基本法相冲突的法律制度，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，实行高度的自治。另外，根据特别行政区基本法的规定，除列于该法附件三的全国性法律外，其他全国性的法律并不在两特别行政区实施。因此，香港特别行政区、澳门特别行政区在民商事、行政管理和刑事方面自成独特的法律制度，与内地法律存在法律冲突，诸如在异域管辖、执行等方面产生不同的影响，将可能影响粤港澳大湾区区域经济一体化发展和协同推进。 

　　（三）区域协同立法机制不健全 

　　成立统一的协同立法机构的基础上，是确立和完善长效的协同立法机制的重要保障。但目前大湾区尚缺乏统一的协同立法机构，首先，缺乏统一的协同立法机构。粤港澳大湾区区域内，立法主体多元，立法权限复杂，各地往往出于本地利益考量而立法，这将不利于区域的协同发展。而区域之间的立法合作又需要各立法机关积极主动确定立法规划和落实立法项目，才能积极开展协同与交流。因此，需要建立一个统一的协同立法机构才能改变各自为战的状态，共同助推区域经济的发展。其次，协同立法机制的常态化缺乏。区域协同立法不仅需要一个统一的区域协同立法机构，也需要一个常态化运行的协同立法机制。诸如完备的立法调研、立法准备、立法后评估机制等等，这样才能确保区域协同立法的常态化和持续化。因而，区域协同立法机制的不健全将无法推动区域协同立法机制向更深层次发展，甚至会制约着区域内其他领域的发展。 

　　三、完善粤港澳大湾区协同立法的建议 

　　（一）成立统一的区域协同立法机构 

　　要实现粤港澳大湾区经济一体化、区域协同发展，就必须要有法制保障，而该项任务就只能由各区域通过立法协调来完成。这就需要成立一个统一、协同的立法机构，从事和进行区域协同立法和立法协调方面的工作，并就区域立法活动进行统一、协调，并建立区域协同立法工作机制，开展区域立法信息交流与共享，不定时通报区域立法动态等事项。通过成立统一、高效的立法机构来协调区域协同立法工作，避免地方利益冲突，促进区域协同发展，在国际上已有成功先例，如德国的斯图加特地区为例。以斯图加特市为中心的斯图加特地区有179个城镇，在20世纪90年代以《斯图加特区域联盟宪章》为基础成立了斯图加特区域联盟，设置区域议会作为决策机构，整合区域内各个地方政权的力量，编制在德国法律体系中具有法律规范性的“发展规划”，作为“地方政权制定地方规划必须遵循的上位规划”，该编制和决定区域规划的行为在一定程度还具备立法行为的属性。实践证明，粤港澳大湾区协同发展也需要一个统一的区域协同立法组织，同时，建立完备的立法调研、立法准备、立法后评估机制，以规范和推动区域协同立法行为，促进区域经济的发展。 

　　（二）试行重点领域协同立法 

　　实行粤港澳大湾区区域协同立法，有助于解决粤港澳大湾区区域内法制冲突，减少区域协同发展的合法性制度障碍，有助于进一步充分发挥粤港澳大湾区比较优势，实现区域协调发展，同时也为经济发展提供制度保障。而实行粤港澳大湾区协同立法，应当加强粤港澳三地法治领域合作，充分发挥立法引领作用，可率先在重点领域开展协同立法，如在重大疫情、生态与资源保护、自然灾害的应急处理等方面先行先试。一是加强生态与资源保护领域协同立法。我国环境保护法第二十条就对建立跨区域的环境保护协调机制作出了明确的规定。而粤港澳大湾区存在着共同的、宝贵的自然资源，就可以参照我国环境保护法的规定，建立环境保护的协调机制，这就需要通过加强区域协同立法，以做好区域环境保护，实现人与自然关系的协同统一。如禁止有污染的项目开发，为发展区域经济创造良好环境；落实生态环境保护政策，重视区域生态环境保护，改善区域大气与水等的质量；建立执法联动机制，推进环保治理模式的新发展，实现区域经济发展与环境的协调发展。二是加强在重大疫情、自然灾害的应急处理方面的区域协同立法。如在口岸管理、医疗物质分配、出入境限制等防控政策方面进行协调，建立协调机制；并就重大自然灾害、重大疫情等方面建立相应的监控与预警机制和分级、分流、分层的传染病等重大疫情救治机制，形成预警、防控层面的联动。通过试行上述重点领域协同立法，加强区域合作，为粤港澳大湾区区域协同发展提供法制保障。 

　　（三）及时清理内地相关地方立法 

　　粤港澳大湾区各地已制定了不少地方性法规，可能存在一些不利于粤港澳协同发展的规定，因此，需要按照区域协同发展的要求，对地方性法规进行清理。全方位梳理现行有效的地方性法规的基本情况，按照有利于区域协同发展的标准，确定可以继续适用、需要修改或者废止的地方立法清单；随后，进行地方立法文件的处理，对于可以继续适用的地方立法文件，应当继续适用，对需要修改的，提出修改计划加以修改完善，对需要废止的，应按废止程序完成废止工作。另一方面，还应进行地方立法的审查。对于经济特区和其他设区市的地方立法，可以采用自主审查的方式，或者由两个经济特区进行交叉审查、其他设区的市进行交叉审查，逐项进行审查或者针对某一特定领域进行专项审查，审查标准可以从两方面进行确定：一是审查制定的地方性法规是否存在与区域协同发展利益相冲突的内容；二是审查制定的地方性法规是否存在影响粤港澳大湾区协同发展的内容。在审查的过程中，对存在的问题进行分类处理，协商处置，对不利于粤港澳大湾区协同发展的地方性法规，进行废止或者修改。 

总  结 

　　粤港澳大湾区协同发展，离不开区域协同立法的制度建设和法治保障，才能确保资源、资金、人力、物力等要素的自由流动和高效配置，才能进一步促进粤港澳大湾区经济的高质量发展。粤港澳大湾区协同立法的发展和推进，就是要在解决存在的困境和问题的基础上，维护社会主义法制统一和宪法最高权威下，理顺各立法主体关系，将协同立法机制机制贯穿区域一体化发展过程，协同解决存在的矛盾和冲突，实现粤港澳大湾区的一体化发展。 

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　　（作者：赖真，系365官网哪个是真的_365bet在线足球开户_beat365手机安卓版司法局政府法律顾问工作科四级主任科员）